Нормативно-правова база, яка регламентує проведення атестації
Як державна, так і муніципальна служба ставляться до інститутів публічного права. Законодавство передбачає для муніципальних службовців можливість переходу на державну службу з включенням до стажу терміну муніципальної служби.
Відповідно до Конституції РФ законодавчих актів деяких суб'єктів Федерації регулюють не тільки державну службу в цих суб'єктах, але одночасно і муніципальну, що слід вважати не зовсім виправданим.
Разом з тим органи місцевого самоврядування є органами влади, рішеннями яких населення відповідних муніципальних утворень керується точно так же, як і положеннями федеральних законів і законів суб'єктів Федерації. Таким чином, хоча органи місцевого самоврядування організаційно і відокремлені від органів державної влади, функціонально вони з ними пов'язані самим безпосереднім чином. З цієї причини державна цивільна і муніципальна служби базуються в частині правового регулювання на загальних принципах і підставах, виходячи з яких вони отримують нормативне закріплення.
Статтею 7 Закону «Про державну цивільну службу Російської Федерації» закріплюються загальні принципи законодавчого регулювання цивільної та муніципальної служби.
Правова регламентація атестації муніципальних службовців здійснюється за допомогою системи нормативних актів, рішень з цих питань органів місцевого самоврядування.
Атестацію як правове поняття можна розглядати в декількох аспектах: як правовий інститут, як систему правовідносин. Правова регламентація атестації здійснюється за допомогою системи нормативних правових актів.
Правовідносини виникають між різними суб'єктами: між службовцями і керівником відповідного органу (кадровою службою), між керівником і атестаційною комісією. Розглянуті правовідносини можна розділити за характером норм на матеріальні і процесуальні.
Питанням атестації присвячено понад 30-ти нормативних правових актів. З них близько 20-ти безпосередньо регулюють атестацію працівників. При цьому звертає на себе увагу роз'єднаність нормативних актів з атестації, їх прийняття окремими відомствами при відсутності єдиних підходів у вирішенні принципових положень, які зачіпають інтереси працівників.
При вивченні нормативних правових актів про атестацію звертає на себе увагу їх несхожість один на одного за процедурою її проведення: вказуються різні терміни (періодичність), види, порядок проведення атестації, порядок формування і склад атестаційних комісій і т.д.
Різні підходи у вирішенні одних і тих же ситуацій породжують трудові спори. Наприклад, в більшості нормативних актів питання про атестацію членів атестаційних комісій не знайшов дозволу, хоча цілком очевидно, що перевіряти знання і навички інших може тільки той працівник, який сам підтвердив свою професійну майстерність. В окремих актах дана проблема вирішена, але варіанти рішень різні. Так, при атестації державних службовців органів виконавчої влади передбачено: «при атестації працівника, який є членом атестаційної комісії, атестується в голосуванні участі не бере» ..
Говорячи про місце атестації в російському праві, слід зазначити її міжгалузевий характер. Інститут атестації не включений ні в одну з традиційних галузей права, хоча його окремі норми знайшли своє відображення в кількох галузях і насамперед - в трудовому праві.
Законодавством встановлено, що державна (муніципальна) служба - це професійна діяльність із забезпечення повноважень державних органів, органів місцевого самоврядування. Для цього при прийомі на службу до громадян пред'являються певні кваліфікаційні вимоги, а для службовців встановлено обов'язок «підтримувати рівень кваліфікації, достатній для виконання своїх посадових обов'язків». Саме рівень кваліфікації службовців і відповідність їх займаним посадам визначається при проведенні атестації. Таким чином, якщо службовець ухиляється від участі в атестації (тобто не виконує покладених на нього обов'язків), він може бути (при наявності всіх ознак дисциплінарного проступку) притягнуто до дисциплінарної відповідальності. Оскільки атестація як обов'язок пов'язана з обмеженням права на працю службовця, то відповідно до Конституції РФ вона передбачена федеральними законами.
Для службовця атестація - це не тільки обов'язок, а й спосіб реалізації права на просування по службі при наявності можливостей (вакантна посада, отримання додаткової освіти і т.д.), а також права на надбавку за кваліфікаційний розряд в разі його присвоєння. Для службовця атестація - це і гарантія при звільненні. Виходячи зі змісту законодавства керівник відповідного органу не має права звільнити службовця через невідповідність займаній посаді без проведення атестації.
У Федеральному законі «Про державну цивільну службу Російської Федерації» цих питань повністю присвячена ст. 48 «Атестація цивільних службовців». Про позачергової атестації державних службовців сказано в ст. 31. У ст. 37, присвяченій розірвання службового контракту з ініціативи представника наймача, йдеться про можливість розірвання службового контракту та звільнення службовця внаслідок його недостатньої кваліфікації, підтвердженої результатами атестації. Організація і забезпечення проведення атестації державних службовців називається в ст. 44 одним з напрямів кадрової роботи. У ст. 47 визначено, що положення посадової регламенту враховуються при проведенні атестації цивільного службовця. Оцінка результатів професійної службової діяльності цивільних службовців за допомогою проведення атестації називається одним з пріоритетних напрямків формування кадрового складу цивільної служби (ст. 60). Результати атестації цивільного службовця можуть бути підставою для направлення цивільного службовця на професійну перепідготовку, підвищення кваліфікації або стажування (ст. 62).
Для органу місцевого самоврядування проведення атестації - це не тільки право, але одночасно і обов'язок. За загальним правилом атестації підлягають усі службовці, незалежно від займаної посади і виду служби.
На підставі п.2 ст. 18 Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» атестації не підлягають наступні муніципальні службовці:
- заміщають посади муніципальної служби менше одного року;
- досягли віку 60 років;
- які перебувають у відпустці у зв'язку з вагітністю та пологами або у відпустці по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку.
- заміщають посади муніципальної служби на підставі строкового трудового договору (контракту).
Атестація зазначених службовців проводиться не раніше ніж через рік після виходу з відпустки; протягом року з моменту присвоєння їм кваліфікаційного розряду, призначення на посаду за конкурсом і (або) складання державного кваліфікаційного іспиту, закінчення підвищення кваліфікації або перепідготовки.
Відповідно до п. 7 вищевказаної статті Положення про проведення атестації муніципальних службовців затверджується муніципальним правовим актом відповідно до типового положення про проведення атестації муніципальних службовців, який затверджується законом суб'єкта Російської Федерації.
Слід зазначити, що в окремих органах можуть проводитися персональні атестації муніципальних службовців з метою представлення їх до присвоєння спеціального звання, класного чину. Особливість таких атестацій полягає в тому, що вони проводяться тільки щодо окремих службовців і пов'язані з підготовкою важливих для конкретного службовця рішення. Така атестація є фактором зміни реального правового статусу муніципального службовця.
Атестація як супутнє правовідносини припиняється у зв'язку з винесенням рішення атестаційної комісії, в якій дається одна з наступних оцінок: відповідає замещаемой посади, відповідає замещаемой посади за умови виконання рекомендації атестаційної комісії з його службової діяльності, не відповідає замещаемой посади.
Результати атестації можуть бути одним з юридичних фактів:
# 45; для зміни власне службового трудових правовідносин - службовець може бути за її згодою переведений на іншу посаду, переміщений, йому можуть бути змінені істотні умови праці: змінена надбавка за особливі умови служби, встановлена надбавка за кваліфікаційний розряд і т.д .;
- для припинення службових трудових відносин на підставах, передбачених як загальними, так і спеціальними нормами трудового законодавства;
- для виникнення правовідносин, як випливають з власне службових правовідносин - службовець може в разі суперечок, пов'язаних з атестацією або його звільненням, звернутися до відповідного державного органу або до суду; може бути спрямований на підвищення кваліфікації або перепідготовку, включений в резерв на висунення на вищу посаду; так і нових супутніх правовідносин, наприклад, пов'язаних із службовою дисципліною - може бути заохочений або притягнутий до дисциплінарної відповідальності і т.д.
Муніципальний службовець має право звернутися до відповідного органу або до суду для вирішення спорів, пов'язаних, в тому числі з питань проведення атестації, її результатів, змісту виданих атестаційних характеристик.