Реформи центральних органів влади і управління: царська влада, Сенат, колегії
Петро I став першим абсолютним монархом (самодержцем) в історії Російської держави. Однак в деяких роботах самодержавними вважаються деякі попередники Петра на російському престолі. Але ні великий князь Іван III, ні Іван IV (Грозний), перший на Русі офіційно прийняв титул царя і найбільш активно стверджував свою могутність, ні Олексій Михайлович, не стали самодержавними (абсолютними) монархами. В силу об'єктивних причин вони не могли усунути представницькі органи (насамперед Боярську Думу) з політичної арени. Тільки після фактичного злиття всіх російських земель в єдину державу, відриву царя від старої аристократії, зменшення політичної ролі останньої стала можливою повна ліквідація боярської Думи і Земських соборів. Таким чином, в результаті об'єктивного визрівання внутрішніх і зовнішніх об'єктивних умов, а також завдяки сприятливому збігу суб'єктивних факторів, в Росії дійсно утвердилося самодержавство (абсолютизм).
Після припинення скликань Земських соборів Боярська Дума залишалася по суті єдиним органом, який стримує владу царя. Однак у міру формування в Російській державі нових органів влади і управління Дума вже до початку XVIII століття припинила діяти як орган представницької влади боярства.
У 1699 р була створена Ближняканцелярія (установа, яка здійснювала адміністративно-фінансовий контроль в державі). Формально вона була канцелярією Боярської Думи, але її роботою керував наближений Петру I сановник (Микита Зотов). Засідання все більш сокращавшейся Боярської Думи стали відбуватися в Ближній канцелярії. У 1708 р в засіданнях Думи брало участь як правило 8 осіб, всі вони управляли різними наказами, і цю нараду отримало назву Консилией міністрів. Ця рада перетворився в Верховний орган влади, який за відсутності царя керував не тільки Москвою, але і всією державою. Бояри і судді залишилися наказів мали з'їжджатися в ближню канцелярію по три рази на тиждень для вирішення справ.
Консилия міністрів на відміну від Боярської Думи засідала без царя і головним чином була зайнята виконанням його приписів. Це був розпорядчий рада, що відповідав перед царем. У 1710 р ця рада складався з 8 членів. Всі вони управляли окремими наказами, а бояр - думців, нічим не керуючих, не було: одні діяли в провінції, інших просто не скликали в Думу. І Дума, таким чином, до 1710 р сама собою перетворилася в досить тісний рада міністрів (міністрами і називаються члени цього тісного ради в листах Петра, в паперах і актах того часу).
Після утворення Сенату Консилия міністрів (1711) і Ближняканцелярія (1719) і припинили своє існування.
На початку XVIII століття усувається і духовний противагу одноосібної влади царя. У 1700 р десятий російський патріарх помер, а вибори нового глави Православної Церкви не були призначені. 21 рік патріарший престол залишався незайнятим. Церковними справами керував поставлений царем «місцеблюститель», якого змінила надалі Духовна колегія. У Регламенті Духовної колегії (1721) верховенство влади царя одержує юридичне закріплення: «Монархов влада є самодержавна, яким коритися сам Бог велить». Отже, освіту Духовної колегії символізувало перетворення церковного управління в одну з галузей державного управління і свідчило про підпорядкування церкви царю.
Посилення влади монарха, властиве абсолютизму, виразилося і в деяких зовнішніх атрибутах, найважливішим з яких стало проголошення царя імператором. У 1721 р в зв'язку з перемогою Росії в Північній війні Сенат і Духовний Синод піднесли Петру I титул «Батька Батьківщини, Імператора Всеросійського». Цей титул згодом був визнаний закордонними державами і перейшов до його наступникам.
Таким чином, Сенат був вищим судовим, управлінськими і законодавчим установою, яке виносило на розгляд різні питання для законодавчого дозволу монархом.
Структура Сенату складалася поступово. Спочатку Сенат складався із сенаторів і канцелярії, пізніше в його складі сформувалося два відділення: Расправная палата - по судових справах (існувала в якості особливого відділення до установи Юстиц-колегії) і Сенатська контора з питань управління.
Сенат мав свою канцелярію, яка ділилася на кілька столів: секретний, губернський, розрядний, фіскальний і наказним. До установи Сенатській контори вона була єдиним виконавчим органом Сенату. Визначалося відділення канцелярії від присутності, яке діяло в трьох складах: загальні збори членів, Расправная палата і Сенатська контора в Москві. До складу Расправной палати входили два сенатори і призначаються Сенатом судді, які щомісяця подавали в Сенат рапорти про поточні справи, штрафи і розшуках. Вироки Расправной палати могли бути скасовані загальним присутністю Сенату. Компетенцію Расправной палати визначив Сенатський вирок (1713 г.): розгляд скарг на неправе рішення справ губернаторами і наказами, фіскальні донесення.
Сенат мав допоміжні органи (посади), в складі яких не було сенаторів, такими органами були рекетмейстер, герольдмейстер, губернські комісари.
Посада рекетмейстера була заснована при Сенаті в 1720 р в обов'язки рекетмейстера входив прийом скарг на колегії і канцелярії. Якщо скаржилися на тяганину - рекетмейстер особисто вимагав прискорення справи, якщо були скарги на «неправосуддя» колегій, то, розглянувши справу, він доповідав його Сенату.
В обов'язки герольдмейстера (посада була заснована в 1722 р) входило складання списків всієї держави, дворян, спостереження за тим, щоб від кожної дворянського прізвища в цивільній службі було не більше 1/3.
Камер-колегія здійснювала вищий нагляд за всіма видами зборів (мита, питні збори), спостерігала за хліборобством, збирала дані про ринок і ціни, контролювала соляні промисли і монетну справу. Камер-колегія мала своїх представників в губерніях.
Юстиц-колегія здійснювала судові функції по кримінальних злочинів, цивільних і фіскальним справах, очолювала розгалужену судову систему, що складалася з провінційних нижніх і міських судів, а також надвірних судів. Діяла як суд першої інстанції по спірних справах. Її рішення могли бути оскаржені в Сенаті.
Ревізійної служби колегії пропонувалося здійснювати фінансовий контроль за використанням державних коштів центральними та місцевими органами "заради порядного в парафії і витрати виправлення і ревізії всіх лічильних справ». Щорічно всі колегії і канцелярії надсилали в колегію рахункові виписки за складеними ними прибуткових і видаткових книг, і в разі розходження ревізійної служби колегія судила і карала чиновників за злочини по доходах і рахунках. У 1722 р функції колегії були передані Сенату.
На Військову колегію покладалося управління "всіма військовими справами»: комплектування регулярної армії, управління справами козацтва, пристрій госпіталів, забезпечення армії. В системі Військової колегії перебувала військова юстиція, що складається з полкових і генеральних крігсрехтов.
Комерц-колегія сприяла розвитку всіх галузей торгівлі, особливо зовнішньої. Колегія здійснювала митний нагляд, становила митні статути і тарифи, спостерігала за правильністю мір і ваг, займалася будівництвом і спорядженням купецьких судів, виконувала судові функції.
Штатс-контор-колегія здійснювала контроль за державними видатками, становила державний штат (штат імператора, штати всіх колегій, губерній, провінцій). Вона мала свої провінційні органи - Рентерія, які були місцевими казначействами.
Також в 1721 році була утворена Духовна колегія, перетворена потім в 1722 р в Святійший синод, який уравнивался в правах з Сенатом і підкорявся безпосередньо царю. Синод був головним центральним закладом з церковних питань. Він призначав єпископів, здійснював фінансовий контроль, відав своїми вотчинами і відправляв судові функції щодо таких злочинів, як єресь, богохульство, розкол і т.д. Особливо важливі рішення приймалися загальними зборами - конференцією.
Всього до кінця першої чверті ХVIII ст. існувало 13 колегій, які стали центральними державними установами, які формувались за функціональним принципом. Крім того, існували й інші центральні установи (наприклад, утворена в 1718 р Таємна канцелярія, що відала розшуком і переслідуваннями за політичними злочинів, Головний магістрат, утворений в 1720 р і керував міським станом, Медична канцелярія).
На відміну від наказів, які діяли на підставі звичаю і прецеденту, колегії повинні були керуватися чіткими правовими нормами і посадовими інструкціями.
Найбільш загальним законодавчим актом у цій галузі був Генеральний регламент (1720), який представляв собою статут діяльності державних колегій, канцелярій і контор і визначав склад їх членів, компетенцію, функції, порядок діяльності. Подальший розвиток принципу чиновної, бюрократичної вислуги знайшло відображення в петровської «Табелі про ранги» (1722). Новий закон розділив службу на цивільну та військову. У ньому було визначено 14 класів, або рангів, чиновників. Кожен отримав чин 8-го класу ставав спадковим дворянином. Чини з 14-го по 9-й теж давали дворянство, але тільки особисте.
Ухвалення «Табелі про ранги» свідчило про те, що бюрократичне початок в формуванні державного апарату, без сумніву, перемігпочаток аристократичне. Професійні якості, особиста відданість і вислуга стають визначальними для просування по службі. Ознакоюбюрократії як системи управління є вписанность кожного чиновника в чітку ієрархічну структуру влади (по вертикалі) і керівництво ним у своїй діяльності строгими і точними приписами закону, регламенту, інструкції.
Позитивними рисами нового бюрократичного апарату стали професіоналізм, спеціалізація, нормативність, негативними - його складність, дорожнеча, робота на себе, негнучкість.
Згодом передбачалося ввести фіскальство у всіх відомствах. Після установи Юстиц-колегії фіскальскіе справи перейшли в її ведення і потрапляли під контроль Сенату, а з установою посади генерал-прокурора фіскали стали підкорятися йому. У 1723 був призначений генерал-фіскал, який був найвищим органом для фіскалів. Відповідно до указів (1724 і 1725гг.) Він мав право вимагати до себе будь-яку справу. Його помічником був обер-фіскал.
Оскільки генерал-прокурору був підпорядкований інститут фіскалів, то прокуратура керувала і негласним агентурними наглядом.
Прокурор колегії повинен був бути присутнім на засіданнях колегій, здійснював нагляд за роботою закладу, контролював фінанси, розглядав донесення фіскалів, перевіряв протоколи та іншу документацію колегії.
Доповнювала систему наглядових і контролюючих державних органів Таємна канцелярія, в обов'язок якої входив нагляд за роботою всіх установ, в тому числі Сенату, Синоду, фіскалів та прокурорів.